15. Evolutie van de regelgeving
Internationale context
Na de Tweede Wereldoorlog werd in 1948 de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens opgesteld en geratificeerd door de Verenigde Naties. Ook het recht op arbeid maakt daar deel van uit.
Toch bleek de Verklaring onvoldoende om de mensenrechten van personen met een handicap te waarborgen. Daarom werd in 2006 een VN-verdrag voor personen met een beperking gesloten. Dat verdrag, dat ook door België werd geratificeerd, ijvert voor de gelijke behandeling van personen met en zonder een handicap.
Integratie en inclusie staan voorop. Het VN-verdrag stelt heel duidelijk dat personen met een beperking ook recht hebben op werk, ongeacht de ernst van de handicap.
Historiek in Vlaanderen
1. De start, als experiment
In de aanloop naar het VN-verdrag keurde de Vlaamse overheid op 31 mei 1999 een projectsubsidie goed voor ‘een experiment arbeidszorg voor personen met een handicap’. In dertien projecten werden de eerste cliënten naar een onbezoldigde activiteit in het gewone arbeidscircuit begeleid, via de methodiek van Supported Employment.
Begeleid Werken was geboren.
Begeleid Werken bleek meteen een succes. Daarom keurde de Vlaamse regering op 13 juli 2001 een nieuw besluit goed om Begeleid Werken voor meer personen toegankelijk te maken.
Men gebruikte een convenantenregeling waarbij erkende dagcentra plaatsen konden omzetten in mobiele begeleiding. De focus lag vooral op het aanbieden van meer mogelijkheden aan mensen die al een dagcentrum bezochten.
Tegelijk werd vastgesteld dat Begeleid Werken een goedkopere werkvorm was, die de overvolle dagcentra kon ontlasten. 3 plaatsen dagcentrum kwamen overeen met 1 VTE jobcoach, die 400 cliëntgerelateerde begeleidingen per jaar moest aantonen voor minstens 9 cliënten. In de praktijk ging het meestal om meer cliënten.
2. Besluit van 1 januari 2011
Op1 januari 2011 werd deze convenantregeling afgeschaft en volgde een nieuw ontwerpbesluit. Begeleid Werken werd nu beschouwd als een werkvorm, een methodiek die ingang moest vinden in alle dagcentra.
Naast de registratie van aanwezigheidsdagen in het dagcentrum, werd in het dagprijsdossier een aparte rubriek voorzien om begeleidingen in het kader van Begeleid Werken te registreren. Deze begeleidingen werden nog steeds vertaald naar dagcentrumplaatsen. Per cliënt kwamen gemiddeld 42 begeleidingen van 1 uur in aanmerking voor subsidiëring, en max 2u per dag. Binnen 1 dagcentrumplaats moesten minstens 3 cliënten kunnen Begeleid Werken.
3. Het Persoons Volgend Budget vanaf 2016
Vanaf 2016 raakt de ingrijpende hervorming van Minister Vandeurzen ook Begeleid Werken.
De oude indelingen tussen werkenden en niet-werkenden verdwijnen, evenals de vastgelegde normen en erkenningen.
Er wordt een budget per gebruiker vastgelegd, en de gebruiker is de rechtstreekse beheerder van dit budget. Het PersoonsVolgendBudget maakt meer mogelijk, maar legt ook meer verantwoordelijkheid bij de voorzieningen, die zich moeten omscholen tot (sociale) ondernemers. Begeleid Werken is bij het VAPH nu financieel mogelijk via 3 kanalen: via middelen RTH (Rechtstreeks Toegankelijke Hulpverlening), PVB (Persoonsvolgend Budget) en PAB (Persoonlijk Assistentie Budget). Daarnaast bedient Begeleid Werken zich ook nog van andere financieringsmogelijkheden, buiten het VAPH om.
3.1. Rechtstreeks Toegankelijke Hulp (RTH)
Het PVB is de kern en de motor van de huidige werking van het VAPH. Een PVB wordt echter maar toegekend na een lange procedure, en na het effectief beschikbaar komen van financiële middelen. Dat creëert immense wachttijden.
Om mensen niet volledig in de kou te laten, werd Rechtstreeks Toegankelijke Hulp opgericht: het VAPH geeft een budget, uitgedrukt in personeelspunten, aan een voorziening om daarmee naar eigen oordeel mensen ‘met een vermoeden van handicap’ in beperkte mate te helpen. De grens ligt op 8 punten per hulpvrager per jaar. Dit leidde tot het ontstaan van ‘diensten RTH’, of ‘RTH-diensten Mobiele Begeleiding’.
Ook diensten Begeleid Werken kunnen met RTH-middelen begeleiding aanbieden. Sinds 2020 wordt Begeleid Werken als een aparte categorie geregistreerd – dus niet meer als een ‘psychosociale mobiele begeleiding’, maar als ‘Begeleid Werken’.
Een RTH- begeleiding moet minstens 1u en maximaal 2u zijn, en wordt verrekend aan 0.22 punt per begeleiding, met een max van 2 begeleidingen per dag. Begeleidingen worden rechtstreeks aan het VAPH gemeld via een registratie in de GIR (Geïntegreerde Registratietool VAPH). De definitie van wat een begeleiding is, komt grotendeels overeen met de gangbare praktijk: een begeleiding is cliëntgebonden en voornamelijk face-to-face. Administratietijd (verslaggeving, intervisie) is in de prijs inbegrepen en wordt niet als begeleiding gezien.
In vergelijking met een PVB heeft een begeleidwerker met RTH een kleiner budget, en minder zeggenschap. Er zijn wel veel combinaties met meerdere diensten (mobiele woonondersteuning, dagcentrum, logeerdagen, thuisbegeleiding,…) mogelijk.
3.2. Persoons Volgend Budget (PVB)
Mensen met een beperking kunnen bij het VAPH een budget vragen om de hulp in te kopen die zij nodig hebben door hun handicap. Na een grondig onderzoek wordt hun aanvraag erkend, de zorgzwaarte omschreven en het benodigde bedrag vastgelegd. Er is echter meer vraag naar een budget dan het VAPH middelen heeft: daarom worden mensen ingedeeld in 3 groepen van wachtenden (Prioriteitengroep 1 – 3), met wachttijden van enkele tot vele jaren. Er zijn versnelde toekenningen mogelijk voor noodsituaties en voor personen met degeneratieve aandoeningen.
Er zijn 24 niveaugroepen van zorgzwaarte, met gekoppelde bedragen voor de nodige hulp. Dit kan uitgedrukt worden in geld, of in personeelspunten. Mensen kunnen het ook zo inzetten: via cash, of met een voucher.
• Cash is geld dat op de rekening van de cliënt gestort wordt, waarvan het zorggebonden gebruik via facturen aangetoond wordt.
• De cliënt kan er ook voor kiezen om (een deel van) zijn budget via een voucher aan een vergunde zorgaanbieder toe te kennen. Deze zorgaanbieder legt contractueel, via een IDO (Individuele Dienstverlenings Overeenkomst) vast hoe het afgesproken budget zal aangewend worden.
• Daarnaast kunnen mensen nog een Vrij te Besteden Bedrag opnemen, waarvoor ze geen facturen moeten voorleggen.
Een dienst Begeleid Werken moet dus rechtstreeks met de gebruiker onderhandelen over de prijs en het budget, en dit in een duidelijk contract vastleggen: wat is de prijs per uur, wat is een begeleiding, wat zijn minima en maxima, hoe kan een contract beëindigd worden?
3.3. Persoonlijk Assistentie Budget (PAB)
Het PAB was vóór 2016 voor iedereen een mogelijkheid, maar is er nu enkel nog voor minderjarigen (<21-jarigen). Zij kunnen een PAB toegewezen krijgen, waarmee zij een persoonlijk assistent in dienst kunnen nemen. Ook een jobcoach kan deze rol opnemen, via een regeling met de voorziening. Het PAB wordt in cash uitgedrukt, niet in punten, maar is over het algemeen erg gelijklopend met PVB. Het wordt bij de overgang naar de volwassenenregeling automatisch omgezet in een PVB.
4. Het decreet Begeleid Werken 2017
De aanwezigheid van een werker zonder arbeidscontract op een werkvloer is altijd een pijnpunt geweest voor Begeleid Werken – en vooral voor de Arbeidsinspectie die er op moest toezien. Tot 2015 voerde deze een ‘gedoogbeleid’: er werd aangenomen dat iemand die ingeschreven was bij het VAPH als niet-werkende, ook niet in staat was tot loonvormend werk, en dus ook niet als zwartwerker bekeken kon worden. Bij controle kon men naar het VAPH bellen en de categorie van erkenning checken. Niet helemaal wettelijk onderbouwd, maar wel efficiënt. Deze regeling kwam op losse schroeven te staan door het verdwijnen van de categorie ‘niet-werkende persoon met een beperking’ vanaf 2016.
Het decreet van 8/9/2017 behield het oude principe in een nieuw wettelijk kader: (niet-betaald) Begeleid Werken werd door het ministerie van Arbeid toegelaten op iedere werkvloer, voor zover een dienst erkend door het VAPH zich garant stelde voor de begeleiding en correcte inschrijving. Er werden ook normen vastgelegd voor de gebruikte contracten. Vanaf nu is Begeleid Werken wettelijk toegelaten en ook omschreven: mensen met een beperking kunnen dit niet op eigen houtje doen, noch met enkel een persoonlijk assistent, maar altijd via een vergunde dienst.
Bij de uitrol van het decreet werden de voorwaarden voor een verdere integratie in het normale arbeidscircuit verduidelijkt: mensen met een RVA-uitkering moeten, naast de dienst Begeleid Werken, een Advies Welzijn (het vroegere ‘niet-toeleidbaar’) hebben, mensen met een RIZIV-uitkering moeten een vergelijkbare toestemming van de adviserend geneesheer hebben. En iedereen moet duidelijk vindbaar voor de Arbeidsinspectie ingeschreven zijn in de databank van Dimona, in het specifieke DWD-stelsel.
5. Andere regelgevingen
Het decreet Begeleid Werken stond model voor het AMA-decreet uit 2018, dat een nieuwe subsidiëring voor ArbeidsMatige Activiteiten introduceerde in de Sociale Economie. De contract- en begeleidingsvoorwaarden zijn bruikbaar op een eigen werkvloer, maar ook voor Begeleid Werken. De doelgroep is veel ruimer en richt zich ook op mensen uit de GGZ, OCMW, CAW,… Er wordt meer aandacht besteed aan de rechtspositie van de cliënt (die meestal een AMA-medewerker wordt genoemd). Het departement WVG (Welzijn en Volksgezondheid) zorgt voor de erkenningen en de subsidiëring.
In 2021 komt er een tweede AMA bij: het Vlaamse departement Werk en Sociale Economie (WSE) gebruikt de naam AMA eveneens voor de reorganisatie van Arbeidszorg. De vormgeving is erg gelijkend op AMA WVG, maar de doelgroep is anders: er moet een duidelijk perspectief op doorstroom naar betaald werk zijn (op lange termijn), en GTB krijgt een duidelijke opdracht in het bewaken van dit traject. Net zoals in het vroegere Arbeidszorg richt AMA WSE zich vooral op maatwerkbedrijven en sociale werkplaatsen, maar de opening naar begeleiding op een reguliere werkvloer wordt duidelijk gemaakt.
Al deze voorbereidende stappen moeten samenkomen in één grote hervorming van het Individueel Maat Werk (IMW) in 2024. Pijlers hiervan zijn : een grotere loonsubsidie (tot 75%), een meer gestroomlijnd stelsel voor begeleiding van betaalde werknemers met een beperking via een individueel budget, en een regelgeving die NEC-georiënteerd is (Normaal Economisch Circuit).
In dit verband wordt vaak het schema van de Participatieladder gebruikt: Begeleid Werken situeert zich dan op trap 3 of trap 4. Enige voorzichtigheid met dergelijke schema’s is geboden: er is geen eensgezindheid over.
Een persoon met een beperking kan stappen zetten van de ene naar de andere trap, en heeft daarbij extra-ondersteuning nodig. Die ondersteuning moet op maat en persoonsgebonden zijn, en dat wordt moeilijk als de diensten voor die ondersteuning aan een trap gebonden zijn: net op het meest cruciale moment (bij de overgang van de ene naar de andere trap van werk) is er de bijkomende moeilijkheid van een nieuwe begeleidende dienst met andere mensen, andere regels, andere denkkaders.
Ontschotting en niet-categoriaal werken worden algemeen gewenst, maar kennen veel hindernissen.
De sociale Ondernemer
De introductie van het PVB schudde het Vlaamse zorglandschap grondig door elkaar: voorzieningen werden sociale ondernemingen, die niet meer verder konden werken binnen vastgelegde normen en erkenningen. Ze moesten nu op de markt klanten winnen, hun aanbod aantrekkelijk maken, en mensen er toe brengen om hun budget in te zetten in deze voorziening. ‘Wat vinden mensen aantrekkelijk in jouw aanbod? Wat willen ze eigenlijk?’
Er kwamen nieuwe spelers op de markt: nieuwe vormen van individuele begeleiding, oudergroepen die hun eigen woon- en werkvorm oprichtten, commerciële bedrijven die een (woon)aanbod uitwerkten. Voorzieningen moeten mekaar op een respectvolle en leefbare manier als concurrent bejegenen: een nieuwe cultuur drong zich razendsnel op.
Dit geldt ook voor Begeleid Werken. Sommige voorzieningen doekten hun dienst Begeleid Werken op; anderen integreerden het in een algemene dienst voor mobiele begeleiding. Sommige zochten een niche op (Begeleid Werken voor mensen met een visuele beperking), andere zochten het in een schaalvergroting (zoals het Werkburo).
a. Budgetmanagement
De directeur van een voorziening moet als ondernemer zorgen voor een goed evenwicht tussen inkomsten en uitgaven. Hij beheerst niet alle factoren, en neemt berekende risico’s om de realisering van de doelstellingen mogelijk te maken. Voor Begeleid Werken is de inzet van betrouwbare en deskundige jobcoaches een belangrijke factor: zij vragen werkzekerheid en een haalbare workload. Daar moet een haalbaar en betrouwbaar budget voor voorzien worden. Een ondernemer moet dus een goede prijs bepalen voor zijn product (de service van jobcoaching), dit goed in de markt zetten, en continuïteit kunnen verzekeren.
Net zoals in andere bedrijven is diversificatie belangrijk: Begeleid Werken als onderdeel van een groter geheel. Het helpt om mekaar versterkende divisies te hebben: een (mobiel) woonaanbod, een gevariëerd dagbestedingsaanbod, een fijnmazig vrijetijdsaanbod,…
Ook binnen de dienst is een gezonde spreiding tussen verschillende bronnen van inkomsten belangrijk voor een stabiele werking.
Het PVB is de grootste groeipool, maar is erg volatiel. Klanten komen en gaan, en een marge op de kostprijs moet een gezonde buffer voorzien om deze wisselingen op te vangen. De druk van werken op maat is hier het grootst, en de voorziening wordt continu uitgedaagd om hier verder en vernieuwend mee om te gaan.
RTH is een meer stabiele bron van inkomsten: het geeft de kans om te experimenteren, zonder grote risico’s te nemen. Er is echter weinig perspectief op groei. Dat is er wel met de nieuwe subsidievormen zoals AMA, maar de toegekende bedragen zijn erg laag.
b. Wachtlijstmanagement
Mensen met een PVB worden onmiddellijk geholpen: de wachtlijst eindigt voor hen met de toekenning van een PVB. Een dienst Begeleid Werken moet zich zo organiseren dat ze onmiddellijk kan inspelen op de vraag van een persoon met een PVB.
Voor RTH is er op de meeste plaatsen nog steeds een wachtlijst. De dienst bepaalt zelf zijn prioriteiten: de wachttijd, de (nood)situatie, de doelgroep,… Iedere gebruiker mag maximaal 8 punten inzetten: een goede communicatie met andere diensten moet een realistische inzet mogelijk maken.
c. Clientmanagement
Een PVB geeft een gebruiker meer greep en meer sturing en een sterkere positie t.a.v. de dienst. Personen met een beperking (of hun budgethouders) hebben ook een grotere verantwoordelijkheid: ze moeten kiezen hoe het ondersteuningspakket opgebouwd wordt, wat ze prioritair willen realiseren tegen welke prijs.
Dat vraagt realisme, van twee kanten. Een jobcoach kan niet functioneren als een persoonlijke assistent, met de gebruiker als rechtstreekse baas. Een jobcoach moet een zekere afstand t.a.v. de cliënt kunnen behouden om de relatie met de derde betrokkene, de werkpost, goed te kunnen onderhouden.
Een persoon met een PVB wil zijn budget inzetten vanaf het begin van het jaar, en wil dus zekerheid en duidelijkheid over het benodigde bedrag vanaf het begin van het jaar – zonder bijkomende facturen achteraf. Maar er zijn veel moeilijk te voorspellen factoren: ziekte, werkloosheid, faillissement, wissel van jobcoach,…: wat gebeurt er dan?
Er moet een buffer zijn, die het individuele overstijgt. Het is belangrijk om hierover een duidelijke communicatie te hebben, vastgelegd in heldere contracten. Het VAPH vraagt dat een contract een duidelijke prijs voor een duidelijke dienstverlening vermeldt, met inbegrip van een opzeg- en een klachtenprocedure.
De andere hoofdstukken uit Aan de slag lees je HIER